統一市場(chǎng)監管體制改革陷入了“方向正確、操作有誤、步子太急”的困境。組建市場(chǎng)監管局的結果是用普通產(chǎn)品質(zhì)量監管的方法來(lái)對待食品藥品，與政策初衷南轅北轍。

　　“五花八門(mén)”，這是當前省以下食藥監管體制改革的真實(shí)寫(xiě)照。從2013年末開(kāi)始，一些地方在不同層面整合工商、質(zhì)監和食藥監的機構和職能，推進(jìn)統一市場(chǎng)監管體制改革，其中以深圳、浙江、安徽、天津等?。ㄊ校榇?。

　　但改革效果短期內并不盡如人意，新機構在監管體制系統性、監管執法一致性以及特殊產(chǎn)品監管專(zhuān)業(yè)性等方面都存在挑戰。

　　上海福喜“過(guò)期肉”事件發(fā)生后，各界對于所謂“市場(chǎng)局”改革的爭論趨于白熱化。有的地方已緊急叫?？h級市場(chǎng)監管局改革，一些原本準備改革的地方開(kāi)始搖擺，更多地方持等待觀(guān)望態(tài)度。在筆者看來(lái)，統一市場(chǎng)監管體制改革陷入了“方向正確、操作有誤、步子太急”的困境，其中有兩個(gè)深層次問(wèn)題值得我們關(guān)注。

　　一是監管體制改革被簡(jiǎn)單理解為大部門(mén)制。很顯然，統一市場(chǎng)監管的目標是促進(jìn)市場(chǎng)公平競爭、維護市場(chǎng)正常秩序，同時(shí)改革又嵌入到簡(jiǎn)政放權、激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì )活力的大背景中，從而具有政治意義。然而，一些地方簡(jiǎn)單把體制改革等同于大部門(mén)制，片面認為整合的機構和職能越多，就是改革創(chuàng )新的力度越大，一味“貪大求快”。實(shí)際上，事前審批部門(mén)的多與少主要影響企業(yè)辦事方便程度，事中事后監管效能的高與低才真正關(guān)乎產(chǎn)品質(zhì)量安全，兩者之間沒(méi)有必然相關(guān)性。

　　習近平同志在十八屆二中全會(huì )第二次全體會(huì )議上強調，“大部門(mén)制要穩步推進(jìn)，但也不是所有職能部門(mén)都要大，有些部門(mén)是專(zhuān)項職能部門(mén)，有些部門(mén)是綜合部門(mén)。”

　　各國經(jīng)驗表明，市場(chǎng)監管體系可以統一，但食品藥品監管是典型的專(zhuān)項職能。例如美國政府設有監管一般市場(chǎng)秩序的聯(lián)邦貿易委員會(huì )（FTC），同時(shí)專(zhuān)門(mén)設置食品藥品監管局（FDA）；英國政府有專(zhuān)門(mén)的藥品和健康產(chǎn)品監管機構（MHRA）；日本的厚生勞動(dòng)省監管除食用農產(chǎn)品之外的食品安全。如果我們硬給不同屬性的部門(mén)“拉郎配”，那就是誤解了統一市場(chǎng)監管的理論內涵。

　　二是機構和職能整合反而削弱了專(zhuān)業(yè)監管能力。本輪食藥改革源于加強食品安全監管，最初的理想設計是用管藥的方法管食品。然而組建市場(chǎng)監管局的結果是用普通產(chǎn)品質(zhì)量監管的方法來(lái)對待食品藥品，與政策初衷南轅北轍。

　　此次機構改革后，縣級市場(chǎng)監管局職責明顯增多，在行政問(wèn)責的壓力下，大量監管職責被下放給市場(chǎng)監管所。這種做法看似落實(shí)了屬地責任，實(shí)際上以工商所為班底的鄉鎮市場(chǎng)監管所根本沒(méi)有精力也沒(méi)有能力承擔食品生產(chǎn)、藥品經(jīng)營(yíng)、特種設備等專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的監管。

　　筆者在基層調研中了解到，普通公務(wù)員從開(kāi)始接觸到完全勝任一線(xiàn)食品藥品監督執法，至少需要兩年全職工作時(shí)間，專(zhuān)業(yè)成長(cháng)的難度較大?，F實(shí)中大部分市場(chǎng)監管所急缺專(zhuān)業(yè)人才，有的執法人員“進(jìn)藥店不知道做什么，只會(huì )問(wèn)店主要營(yíng)業(yè)執照”。

針對上述問(wèn)題，筆者提出三點(diǎn)建議：

　　一是漸進(jìn)改革。統一市場(chǎng)監管是大勢所趨，但不可能一步到位。目前的關(guān)鍵是把基層食藥監管體系建立起來(lái)，而不是急于整合機構。例如，深圳市早在2009年就組建市場(chǎng)監管局，并將從農田到餐桌的全鏈條食品安全監管職能納入其中，但效果不佳。本輪機構改革中，深圳市又將食品安全監管職能從市場(chǎng)監管局劃轉出來(lái)，組建獨立的食品藥品監管局。深圳經(jīng)驗表明，如果是為改革而改革，不考慮監管實(shí)際，將來(lái)很可能要“返工”。

　　二是創(chuàng )新思路。突出食品藥品監管的專(zhuān)業(yè)性，將來(lái)適時(shí)成立健康產(chǎn)品監管局，與市場(chǎng)監管局并列。健康產(chǎn)品包括食品、藥品、醫療器械、保健食品、化妝品、食用農產(chǎn)品、酒類(lèi)、飲用水、煙草、消毒產(chǎn)品及其相關(guān)輔料包材等。在成熟市場(chǎng)經(jīng)濟國家如美國，每10元社會(huì )消費品零售額中就有3元是健康產(chǎn)品，產(chǎn)業(yè)規?？梢?jiàn)一斑。從理論上說(shuō)，市場(chǎng)監管的對象是各類(lèi)市場(chǎng)主體的交易行為，目的是維護市場(chǎng)秩序；而健康產(chǎn)品監管的對象是特定產(chǎn)品的質(zhì)量安全，屬于公共安全范疇，兩者的定位截然不同。

　　三是分類(lèi)指導。就統一市場(chǎng)監管體制帶來(lái)的影響而言，大城市與中小城市不同，發(fā)達地區與欠發(fā)達地區也不同。各地要充分評估整合工商、質(zhì)監和食藥監的政策影響，對整合中和整合后可能出現的問(wèn)題有充分準備。中央宏觀(guān)頂層設計必須與地方微觀(guān)基層創(chuàng )新相結合，提煉出一些具有代表性的模式，分類(lèi)指導與分步實(shí)施相結合，避免盲目跟風(fēng)。